| 专家解读垃圾处理问题：三个矛盾，四个特征，五个模糊认识 |
| 2007-11-19 15:57:00 (881 次阅读) |
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10月15日在中国环境科学研究院召开的“生活垃圾管理研讨会”上，中国城市建设研究院总工程师徐海云研究员对我国的垃圾处理中存在的问题做了深入分析，提出了“三个矛盾，四个特征，五个模糊认识”的新观点，得到了与会专家的高度认可。
我国垃圾处理的三个矛盾
（1）需求和投入差距大
一方面垃圾处理的要求和呼声不断提高，垃圾处理的费用没有稳定的来源。各种检查和评比可以促使政府部门重视垃圾处理，但如果投入不够，最容易导致弄虚作假。
投资水平长期过低、二次污染普遍。城市生活垃圾处理投资水平长期过低，历史欠账较大。1990～2005年，环卫设施固定资产投资仅占城市市政公用设施建设平均投资的2.2%。由于投入长期不足，许多城市主城区和近郊区环卫设施差别大；垃圾堆放和垃圾处理、敞开收运和密闭收运并存；建设和运营脱节。从1996年（开始单独统计垃圾处理情况，以前为垃圾粪便综合统计）到2005年，城市垃圾处理场（厂）建设数量和和投资额前所未有的增长，而城市垃圾处理率不但没有增加，还略有下降。
投入不足也使生活垃圾处理不达标，监管不到位。城市生活垃圾处理的技术标准体系初步建立。针对垃圾收集、运输和处理的标准已近40个，还有近30项标准正在制定中，其中一些垃圾处理标准已经与发达国家上世纪90年代的水平相当。由于生活垃圾处理的外部性，垃圾成分复杂等原因，对垃圾处理加以监管是十分必要的。不同的垃圾处理方法都存在着问题，例如填埋，一些城市缺乏可用作填埋场的土地资源，另一方面，有一些填埋场是简易填埋场或堆放场，造成严重的土地污染和水污染。简易填埋处理场不能及时覆盖；不具备完善的垃圾渗滤液收集、排导和处理设施，许多填埋场的渗滤液没有达标就排放；没有相应的填埋气体排导和处理设施。焚烧也是如此，垃圾焚烧处理的烟气排放控制、飞灰处理等没有严格执行。堆肥处理中的臭气和污水也没有得到严格的处理，堆肥质量缺乏有效控制手段。由于投入不足，缺乏必要的监管，势必造成二次污染问题。
垃圾收费不足以处理城市生活垃圾。随着城市的发展，垃圾总量不断增加；随着环境保护法规的完善和标准的提高，垃圾处理费用不断提高。虽然国家制定了垃圾收费政策，但在实施过程中还存在一些问题，如居民生活垃圾收费缺乏计量收费依据、缺少有效载体，收费成本高、生活垃圾处理全成本构成环节多，各地情况差异大等。垃圾收费属于服务性收费，这种收费需要计量，这是公平的标尺。但现阶段城市生活垃圾还难以计量，因为成本太高。在没有载体的情况下，搭其他载体（如按家庭或随水、电等一起）收费，需要国家或地方出台相关法规，明确与其他载体的关系、不缴或欠缴的处罚标准等。只有这样，才能保证垃圾费的收取，并不断提高收缴率。国家虽然规定了垃圾收费实行价格听证制度，但所收费用不足以支付垃圾处理的成本，还要靠政府财政补助，一些地方政府出台垃圾收费政策只是应付国家政策，忽视政策的执行，甚至根本没有实施。总体看，经济发达的一些城市和地区因有足够的财力，垃圾收费推行较慢，经济不发达的一些城市和地区虽然积极推行垃圾收费，但收费总量很小。截止2005年底，全国661座城市中260个实行了垃圾收费制度，约占城市总数的40%。除少数城市采用纳入自来水收取垃圾处理费外，大多城市还缺乏有效手段，平均收缴率不足30%。
（2）监管能力与机制不能适应垃圾处理的需要
垃圾处理的复杂性要求政府加强控制力度，加紧制定完善的法规体系，如果政府直接参与具体的建设和运营过程会导致投资效益低下。在没有完善的法规体系并创造出市场环境的条件下，急于引入市场化运营，就会导致混乱。
（3）技术标准与经济发展水平不适应
当一个防治污染的环保标准指标提高或降低，必然会影响社会投入的变化。每制定一项指标，首先要研究为实现这个指标社会需要付出多少和能够付出多少，并使技术标准和经济发展水平相适应。目前在垃圾处理领域技术标准政治化趋向明显。
我国垃圾处理问题的四个特征
（1）外部性控制要求高
外部性是经济学上的一个概念，它是指企业或个人向市场之外的其它人强加的成本或利益。例如，一个人或一个单位把垃圾扔入河中，对于这个人或单位来说并没有什么损害，甚至还会感觉方便，而垃圾对于水体的污染是由他人或社会来承担。下面是一些现实的案例：
某市小区使用的生化处理设备，可以处理厨馀垃圾，其实质是将大部分的垃圾进行粉碎，排入城市下水道。
一些小火电受国家要求关闭的政策影响，打着焚烧垃圾的旗号，一夜之间由“丑小鸭”变成“白天鹅”。如某市垃圾焚烧厂建成主要燃烧煤，很少烧垃圾。
废塑料制油。使用很少的来自生活垃圾的废塑料，而大量使用工业生产的下角料，生产过程中废气不处理，油品不合格。
（2）阶段性特征明显
不同经济发展水平阶段，处理方式的选择是不一样。垃圾处理方式的选择要与城市的经济发展水平相适应。
（3）社会性特征明显
每个人都产生垃圾，而且垃圾减量化与各产业部门也都有密切联系。例如随着生活和消费水平的提高，各类包装垃圾将成为生活垃圾增长的主要来源。显然促进垃圾减量化要依靠相关产业部门，要通过全社会的努力。
（4）公益性特征明显
城市生活垃圾处理工作大家平等受益，在现阶段需要相对集中管理。生活垃圾处理设施作为公益设施是必不可少的，从垃圾收费到垃圾处理设施的选址都不能忘记这一点。
我国垃圾处理问题的五个模糊认识
（1）垃圾及垃圾资源化
目前环卫部门统计和处理的垃圾，实际上是已经捡剩下的垃圾；生活垃圾回收利用水平需要客观评价，实际上除了易腐烂的有机垃圾，生活垃圾中能回收的已经回收，甚至把不该回收的也已经回收了！
（2）垃圾处理无害化与综合处理
“无害化”最初来自于卫生方面的要求，实际上“无害化”已经不适应目前的环保要求；此外，“无害化”的说法太笼统、太绝对、不利于说明问题。综合处理趋向教条化、简单化。
（3）垄断行业与弱势群体
由于历史的经济的原因，生活垃圾管理的不平衡性非常突出。例如，许多机场建立独自的生活垃圾处理厂，往往是焚烧厂，规模小，也不经济。造成这种状况的原因一方面是航空部门独自管理，另一方面因其产生的生活垃圾是所谓的“涉外垃圾”，需要特别处理，现在“涉外垃圾”显然已经失去了原有的意义。再例如，我国“非典”以后，许多城市建立起医疗垃圾焚烧厂，而且一些医疗垃圾焚烧厂就在生活垃圾焚烧厂的旁边，生活垃圾焚烧处理的总成本在200元/吨左右，而医疗垃圾焚烧处理的总成本在500元/吨以上，由于规模小，大多难以连续运行，焚烧烟气排放要达到国家规定标准实际上很困难。一般医疗垃圾经过消毒处理后比普通生活垃圾热值高，更容易进行焚烧处理，和生活垃圾一起进行焚烧处理并没有特别的影响，发达国家也有许多将医疗垃圾消毒处理后并入生活垃圾处理的案例。建立一致和均衡的垃圾收集处理利用体系，才能将国家有限的财力资源发挥出应有的效益。
环卫工人的工资低于最低工资标准在一些地方也时有发生。兰州城关区环卫部门临时工工资低于甘肃省最低工资标准的430元。
（4）现阶段垃圾收费的功能
考虑到生活垃圾收费的现状，生活垃圾收费形式可多样化，居民收费暂时可不考虑垃圾计量收费，而对单位产生的生活垃圾可优先推行计量收费，促进垃圾减量和环境保护与资源节约意识提高 。同时要考虑社会整体的承受力，并且生活垃圾收费总额不宜出现大幅波动，减少或避免非法倾倒。落实有效载体，降低收费成本。
（5）垃圾处理市场化与减轻政府负担
我国垃圾处理市场化改革的动力应首先立足于引进技术、管理和人力资源而不是资金。一些地方简单的把垃圾处理项目也列为“招商引资”项目就是误解，如果仔细计算，招来的垃圾处理项目不可能带来净收益，只能带来资金流出。对于按事业单位模式运行环卫行业，评价其垄断和低效要客观和冷静。实际上从事街道清扫、垃圾收集和垃圾填埋场作业人员并不是高收入群体，很多也是来自农村打工者，就是环卫管理人员的收入与电力、石化等部门是不可同日而语的。这里不是说不应该改革，而是通过改革增加效益或降低支出的效果是非常有限的，确有一些冗员，这也是体制造成的。推动已有的环卫机构的市场化改革，实际上政府就要付出这些人的分流成本。政府不能解决这些人的生活保障，改革必然遇到阻力。对于一些垃圾收运处理设施市场化改革，政府要有提高支出而不是降低支出的心理准备。此外，政府的监管成本也必须增加到位。
本次研讨会是专门为了“固体废物管理污染控制战略研究”而举办，该研究是“中国环境宏观战略研究”的专题之一，由清华大学环境科学与工程系聂永丰教授担任首席研究专家，中国环境科学研究院固废污控研究所所长王琪研究员担任责任专家，徐海云研究员负责生活垃圾部分的编写工作。
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